潘金忠解释，在土地使用权和地上附着物所有权不为同一主体的情况下，势必造成附着物所有权人无权自主处置的局面。从本次征地补偿改革重视前期土地现状调查、减少纠纷矛盾的设计背景来看，前期土地现状调查中对地上附着物的权属调查，并以所有权人作为签约主体，应视为制度设计中必要的实施保障。

此外，条例草案虽然对入市要求和程序上作出规定，但没有明确征地安置补偿协议的效力、履行期限。

“现实层面，存在前期完成安置补偿协议工作但未获用地审批的可能，也存在为节省征收成本在尚不具备征收条件下过度提前实施前期征地活动的可能。”潘金忠建议，立法规定启动征收土地公告与土地利用计划相挂钩。

与单一建设项目的公共利益界定不同，当“成片开发”需要土地时，成片开发的公共利益的标准认定存在难度和争议。因此，物权法学会研究会副会长、北京大学法学院教授楼建波提出，“成片开发”征收集体土地时，可以对原土地权利人让渡相应的开发利益。同时，对县级以上政府组织实施的固定要做出符合实际的解释：县级以上政府只需负责一级开发，之后的具体项目不能要求政府自己来做。

宅基地使用权退出细则还需明确

本次条例草案中也强调要保障农村村民宅基地权益。要求在市县、乡（镇）国土空间规划和村庄规划中，科学划定宅基地范围；明确了宅基地申请的程序，以及对宅基地自愿有偿退出和盘活利用的要求。

“这被认为是一条比较进步的规定。”高飞表示业界对该条款叫好，但该条款同样面临着指向不明的问题，建议明确土地管理法中是否存在其他可以退出宅基地的适用情形。

高飞分析，如果按照该条款实施，那就应该具体规定由哪个政府机关介入宅基地的退出，但这会引出一个问题：农民退出宅基地主要是一种民事法律关系，如果规定有偿退出，就意味着该农村集体经济组织承担一定的义务，不能强迫进城落户的村民无偿交出宅基地，这是一条有意义的规定，但政府机关介入的理由和合理性又是什么呢？同时，土地管理法提出“国家允许”的说法值得注意，这是否意味着在宅基地退出时必须经过政府审批，否则不是国家允许。如果政府没有审批，但是农民符合相关条件并自愿退出了宅基地，那么国家允许的意义又体现在哪里？